Conceitos Iniciais

O controle da Administração Pública abrange diversos instrumentos previstos pelo ordenamento jurídico para que se possa exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa por seus órgãos, entidades e agentes públicos, em todos os Poderes e níveis da Federação.

Em maior ou menor grau, este controle é exercido pela própria Administração Pública, pelos poderes Judiciário e Legislativo e pela participação popular.

No caso dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, este controle é um poder-dever, e alcança toda a atividade administrativa e seus agentes públicos, em todos os órgãos e entidades administrativas.

Dada tal amplitude, há diversas formas de exercício desse controle, que pode ser classificado conforme vários critérios:

Classificação conforme o órgão

Conforme o órgão que exerce o controle, o controle da Administração Pública pode ser classificado em Administrativo, Legislativo ou Judiciário.

Controle Administrativo

É exercido pela própria Administração Pública sobre suas atividades, e se funda no poder de autotutela detido pelos três poderes: Executivo Legislativo e Judiciário. Assim, pode-se de dizer que o controle administrativo se passa não só no âmbito executivo como também no Legislativo e no Judiciário enquanto no desempenho de suas próprias funções administrativas, ao fiscalizar os atos administrativos editados por seus órgãos internos.

O controle administrativo é sempre um controle interno, e avalia questões de legalidade e de mérito, ou seja, de direito e de fato.

Curiosamente, diz-se que também o próprio administrado (sociedade) é legitimado para exercer o controle administrativo por meio de instrumentos tais como a ação popular, por exemplo, que serve justamente a efetiva fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de quaisquer órgãos pelo povo.

Controle Legislativo

É a fiscalização da Administração como um todo exercida pelo Poder Legislativo e representa um controle externo, não se confundindo com o controle que o Poder Legislativo exerce sobre sua própria atuação administrativa (o controle administrativo que o Legislativo faz de si mesmo internamente).

O Controle Legislativo é uma verdadeira exceção ao princípio da separação dos poderes e, por isso, só pode ocorrer nas situações e nos limites diretamente previstos na Constituição Federal – leis ordinárias não podem criar hipóteses ou restrições que não atendam às previsões Constitucionais.

São exemplos dessa forma de controle a competência do Congresso Nacional para julgar as contas prestadas pelo Presidente da República anualmente e para apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo (art. 49, IX, CF/88).

Controle Judiciário

É o controle realizado pelos órgãos do Poder Judiciário, no desempenho de atividade jurisdicional, sobre os atos administrativos praticados principalmente pelo Poder Executivo, mas também pelo Poder Legislativo e pelo próprio Poder Judiciário, e sempre decorre de provocação do interessado ou legitimado (o juiz não pode iniciar um processo de ofício, dado o princípio da inércia da jurisdição). Fundamenta-se no art. 5º, XXXV da Constituição Federal, pelo que não se pode afastar da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça a direito.

Nesse controle, que é posterior ao ato, analisa-se somente a legalidade, nunca o mérito.

Classificação conforme o momento de exercício

Controle prévio

É o controle exercido antes da prática ou conclusão do ato administrativo, como um requisito de validade ou para a produção de efeitos do ato. Um exemplo é a necessidade de aprovação, pelo Senado Federal, da escolha de agentes públicos como ministros dos Tribunais Superiores, do Procurador-geral da República, do presidente do Banco Central, entre ouros (art. 52 da Constituição Federal).

Controle Concomitante

É exercido durante a formação do ato, fiscalizando-se a regularidade de sua formação, como ocorre em auditorias, por exemplo.

Controle Posterior

Exercido após a conclusão do ato, pela correção, anulação, revogação, cassação ou convalidação deste.

Classificação conforme a origem

Controle Interno

É aquele exercido dentro de um mesmo Poder (Executivo, Legislativo ou Judiciário) em relação a ele próprio, seja por órgão do mesmo âmbito hierárquico ou por órgãos especializados sem relação de hierarquia com o órgão controlado (desde que o órgão fiscalizador e o órgão controlado pertençam ao mesmo Poder).

Controle Externo

Controle realizado por órgãos pertencentes a outro Poder – são apenas os controles Judiciário e Legislativo.

Classificação quanto ao aspecto controlado

Controle de legalidade

Verifica se o ato foi realizado conforme o ordenamento jurídico, e pode ser realizado por todos os poderes – esta modalidade de controle da administração pública pode ser efetivada no controle administrativo, judiciário e legislativo.

Controle de mérito

Verifica a oportunidade e conveniência do ato controlado tido pela discricionariedade da administração. É exercido, portanto, sobre os atos discricionários e tem controle restrito – pode ser exercido apenas pela Administração e, de maneira mais restrita (unicamente nas hipóteses previstas na Constituição Federal), pelo poder Legislativo. Não cabe ao Controle Judiciário realizar controle de mérito.