Capítulo da Política Urbana

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POLÍTICA URBANA

“Conjunto de estratégias e ações do poder público, isoladamente ou em cooperação com o setor privado necessárias à constituição, preservação, melhoria e restauração da ordem urbanística em prol do bem-estar das comunidades” (Jose dos Santos Carvalho Filho)

POLÍTICA PÚBLICA

Segundo Maria Paula Dallari:

“Política Pública é o programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.”

POLÍTICA URBANA

José dos Santos Carvalho Filho diz que política urbana é:

“o conjunto de estratégias e ações do poder público isoladamente ou em cooperação com o setor privado necessárias à constituição, preservação, melhoria e restauração da ordem urbanística em prol do bem-estar social das comunidades”.

Objetivos

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

Art. 2° A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: ...

Ou seja, podemos resumir 3 objetivos:
(i) desenvolvimento das funções sociais das cidades,
(ii) desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e
(iii) garantia do bem estar de seus habitantes.

Função social da cidade

Concepção de cidade em que há prevalência do interesse comum sobre o direito individual de propriedade.

O espaço urbano deve atender às necessidades da sociedade através de ações que busquem melhorar a qualidade de vida de seus habitantes. Para isso, deve haver um uso equilibradamente justo e ambientalmente equilibrado do espaço urbano, e democratização dos espaços da cidade através de políticas e serviços públicos.

Função social da propriedade

O conceito de função social da propriedade baseia-se na ideia de que a propriedade, além de direito individual, deve atender aos interesses da coletividade à qual pertence.

Nossa Constituição Federal de 1988 adotou a ideia da função social da propriedade, fazendo que o regime jurídico brasileiro trate a propriedade como um direito individual fundamental não-absoluto. Assim, pelas normas brasileiras, só se garante o direito individual de propriedade se a propriedade estiver atendendo à sua função social.

Mas qual a definição exata de função social da propriedade? Como saber se uma propriedade atende a sua função social? A CF/88 decidiu que a propriedade cumpre função social sempre que atender ao Plano Diretor (art. 182, par. 2o). Ou seja, é o Plano Diretor de cada cidade que irá definir o que será considerado função social, considerando (art. 186):

  • o aproveitamento racional e adequado;
  • a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
  • a observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
  • a exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Veja abaixo a previsão do direito à propriedade na Constituição:

  • Dos direitos e garantias fundamentais - Direitos individuais e coletivos

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

  • Da ordem econômica e financeira
    • Princípios gerais da atividade econômica

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
III - função social da propriedade;

  • Política Urbana

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

  • Política agrícola e fundiária e da reforma agrária

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 

...

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: ...
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social. 

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: 
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Formas de obrigar o cumprimento da função social

  • Parcelamento, edificação e utilização compulsórios (PEUC)

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (...)
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Veja que o PEUC é uma forma que a Constituição Federal elegeu para garantir a função social da propriedade na qual exige-se do proprietário de solo urbano um determinado modo de uso do solo (parcelar, edificar, utilizar), sob pena de sanções, chegando inclusive à desapropriação. A opção do proprietário passa a ser de "fazer ou fazer", caso não queira perder seu terreno.

Curiosidade: veja aqui como funciona a aplicação do PEUC no Município de São Paulo/SP.

  • Usucapião especial urbana

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

O usucapião especial urbano, por sua vez, não exige diretamente uma ação do proprietário do solo. A ideia desta norma constitucional é privilegiar quem dá uso adequado ao solo continuamente, mesmo não sendo ele proprietário até então. Única exceção à regra é quando o próprio Poder Público for o proprietário, situação em que não haverá usucapião.

Note que, ao estabelecer os requisitos para essa espécie de usucapião, a norma buscou afastar que o instituto fosse usado de forma aproveitadora e com má-fé por meio de exigir que a área seja utilizada para moradia e que o beneficiado não possua nenhum outro imóvel. Assim, tenta-se impedir que alguém utilize essa espécie de usucapião como negócio para obter lucro pessoal e reiterado.

A usucapião especial urbana diferencia-se das demais modalidades de usucapião previstas em nosso ordenamento jurídico por apresentar um prazo consideravelmente inferior (cinco anos), o que podemos interpretar como o reconhecimento do valor do solo urbano pela Constituição.

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